Sunday October 20 2019
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“NI TANTO QUE QUEME AL SANTO, NI TAN POCO QUE NO LO ALUMBRE” DE LA ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

Por: María Fernanda Garcés Dávila*

El diseño de la estructura orgánica y funcional del Estado, responde a la necesidad de articular una visión claramente identificada con los objetivos, estrategias y actividades que permitan no solo evidenciar gestión, sino además generar impactos en todos los niveles de la sociedad.

Esta articulación, además revela dos características indispensables de un modelo de administración: consistencia y coordinación.  Es en esa medida en la que las  diferentes funciones del Estado y sus instituciones se organizan, y tienden al desarrollo de intervenciones más eficientes.

De ahí que, el análisis de la estructura del Estado desde el punto de vista técnico jurídico rebasa la simple identificación del tamaño vs.  el costo que representa, involucra indicadores de eficiencia, de pertinencia, de enfoque a resultados y de sostenibilidad institucional, y de percepción e interacción con la ciudadanía. De hecho el Estado moderno cada vez más, cuenta con herramientas efectivas que permiten canalizar las aspiraciones ciudadanas, responder sus requerimientos y rendir cuentas, contando para ello con menores estructuras visibles pero con mayores procesos de enfoque e interacción.

En el país, el rediseño del modelo de gestión institucional y su organización funcional respondieron en los últimos 10 años a la “visión del desarrollo que inspira el gobierno de la revolución ciudadana del Ecuador, que entiende al Estado como actor fundamental del cambio, tanto como garante del funcionamiento adecuado del mercado y de la corrección de sus tendencias auto-centradas y monopólicas, como la distribución y provisión universal de un conjunto de bienes y servicios públicos destinados a asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas. (…) esta propuesta coloca en un primer plano el fortalecimiento de las funciones de regulación, planificación, redistribución y control estatal como instrumentos fundamentales. El Estado vuelve a ser colocado en el centro de la reforma institucional para recuperar para sí un conjunto de capacidades estratégicas que aseguren una adecuada coordinación  entre política, economía y sociedad” [1] .

Es con esa visión con la que desde el 2009 al 2016 se crearon y transformaron ministerios, instituciones, Superintendencias, empresas públicas, con el consecuente incremento en el número de servidores públicos, presionando por lo tanto el presupuesto del Estado e incrementando el gasto público, sin que ese gasto se traduzca en mayor eficiencia, de hecho el BID en el 2015 publicó un informe sobre la calidad de las instituciones públicas de la región, en el que el Ecuador obtuvo 21 puntos sobre 100, frente a un promedio regional de 38 puntos, este informe que fue refutado ampliamente por el entonces Presidente Correa, alegó que la medición se la hizo previa a la reforma del Servicio Civil que una vez que se realizó  “colocó al país como uno de los más eficientes de la región”. Este crecimiento del aparato estatal y su organización se mantuvo con el argumento  que relacionó el crecimiento de la burocracia con la mayor cobertura en servicios públicos, especialmente salud y educación, argumento que no se sostiene cuando fue evidente que contábamos con instituciones que pasaron sin “pena ni gloria” y que la necesidad de fortalecimiento del Estado no pasa únicamente por la creación de más burocracia, sino de proceso eficientes, reducción de tramitología, utilización de medios electrónicos e interactivos, entre otras opciones que en el país no llegaron a concretarse .  Sin embargo y en aplicación de una política de austeridad que resultó indispensable en el 2016, producto de un fenómeno natural,  en  el informe a la Nación del 24 de Mayo, el Presidente Correa anunció la supresión de seis instituciones públicas: el Instituto Nacional de Idiomas, Conocimiento y Saberes Ancestrales; la Secretaría Técnica de Alianzas Público y Privadas; la Secretaría Técnica de Discapacidades; la Comisión Especial Interinstitucional del Puerto de Manta; Secretaría Técnica de Regulación de Poder del Mercado, y Secretaría Técnica de Economía Popular y Solidaria. Se eliminaron 12 viceministerios y se anunció  la liquidación de dos empresas públicas -Enfarma y la Gran Nacional Minera- , y la fusión de El Telégrafo con Televisión y Radio de Ecuador EP; disposiciones que se concretaron a través del Decreto Ejecutivo 1121 del 18 de julio del 2016.  Y del Decreto Ejecutivo 1158 del 22 de agosto del 2016. En la práctica varias de las Secretarias que se suprimieron o no tenían personal asignado aún o era mínimo, por lo que la pregunta fue si efectivamente aportaban a la reducción o cuanto representaban frente al presupuesto del Estado, en un momento en el que la reducción del gasto público tomó un carácter emergente.

Para ese momento, la necesidad de reducir el gasto público, el peso de la burocracia y la ineficacia de algunas instituciones del Estado, así como la aparente duplicidad de funciones se transformó en un clamor ciudadano, y  formó parte de las ofertas de campaña de los candidatos presidenciales, oferta que el actual Presidente Moreno, concretó el mismo día de su posesión con la suscripción de los Decretos No. 3, 4, 5, 6, 7 y 9 ; emitidos en uso de sus atribuciones para “reorganizar o suprimir aquellas entidades públicas cuya naturaleza haya dejado de ser prioritaria para el desarrollo nacional o que no presten una atención eficiente y oportuna a las demandas de la sociedad[2];  es así como con el Decreto N° 5, se suprimió la Secretaría Nacional de la Administración Pública, transfiriendo sus competencias a la Secretaría General de la Presidencia de la República, a los ministerios de Telecomunicaciones y de Trabajo y a la SENPLADES.

Con ese mismo objetivo, se suscribió el Decreto Ejecutivo No. 7, en el que las Secretarías General de la Presidencia y la Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES- asumirán tareas relacionadas con las agendas sectoriales e intersectoriales y se suprimieron los ministerios coordinadores de la Producción, Sectores Estratégicos, de Seguridad y del Conocimiento y Talento Humano;  se fusionan al Ministerio Coordinador de Política Económica con el Ministerio de Finanzas, modificando su denominación a Ministerio de Economía y Finanzas; y el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social se transformaría en  la Secretaría Técnica del “Plan Toda una Vida”.  En ese mismo orden de ideas, a través del Decreto No. 9, suscrito en la misma  fecha, se le asigna al Vicepresidente de la República la responsabilidad de presidir el Consejo Sectorial de la Producción y además presidiría el Comité de Reconstrucción y Reactivación Productiva, con la responsabilidad de  llevar adelante la dirección y coordinación del proceso de reconstrucción y reactivación productiva de las zonas afectadas por el terremoto del pasado 16 de abril del 2016.

 

En resumen, en estos primeros 40 días de gobierno se han suprimido 9 instituciones (entre Ministerios Coordinadores y Secretarias), se han modificado 3 y se ha creado 1 (Ministerio de Acuacultura y Pesca),  su impacto en número de personas y reducción en el gasto público se deberá monitorear después de los 60 /90 días que se ha otorgado como plazo para reubicación o liquidación de personal, de bienes y de obligaciones.

Tabla 1: Detalles de Instituciones suprimidas

Fuente: Decretos Presidenciales 3, 4, 5 y 7 de 24 de mayo 2017

Tabla 2: Detalles de Instituciones escindidas, modificadas y creadas

Fuente: Decretos Presidenciales 4, 6 del 24 de mayo 2017 y 11 del 25 de mayo 2017

Las instancias de coordinación las asumirán los denominados “Consejeros de gobierno”, ministros o autoridad designada por el Presidente de la República, según lo previsto en el Decreto Ejecutivo No. 34 del 14 de junio del presente año, cuya mirada transversal permitirá los niveles de coordinación y de aplicación de la política pública, mirada por demás necesaria cuando se entiende que las decisiones sectoriales no son inocuas respecto de otros sectores y que la habilidad de identificar “ganadores y perdedores” es indispensable para mantener el equilibrio del administrador público.  Además serán -se presume porque no consta de manera expresa entre sus funciones – quienes canalicen los planteamientos de política pública que desde los Comités Consultivos creados para instrumentar la política de diálogo del Presidente Moreno, se generen.

Los Consejos Sectoriales –algunos de los cuales fueron creados por Leyes previas como el Consejo Sectorial de la Producción, que se creó a través del Código de la Producción, Comercio e Inversiones publicado en Diciembre del 2010- según se establece en el referido Decreto, estarán conformados por miembros plenos, asociados e invitados; a continuación el detalle de los miembros plenos que componen los Consejos Sectoriales y los consejeros a cargo de cada uno de ellos:

Tabla 3: Detalle de  los miembros plenos de los Consejos Sectoriales y Consejeros designados

Fuente: Decreto Presidencial No. 34 del 14 de junio 2017

No se ha establecido aún quienes asumirían las funciones y atribuciones específicas de los Ministerios Coordinadores  suprimidos, lo que dejó de lado dos de los temas relevantes relacionados con la posibilidad de generar inversión: producción y sectores estratégicos;  de hecho el Comité Interinstitucional de Asociaciones Público-Privadas (APP), presidido por el Ministerio Coordinador de la Producción y la Unidad Técnica relacionada con APP creada en esa entidad, no se han “transferido”; siendo una estrategia vital el generar inversión y por ende contar con la institucionalidad que así lo permita, pues no contar con tal asignación de funciones –tomando en cuenta que en el Derecho Público solo se puede hacer lo que está escrito, en la práctica puede traducirse en una suerte de “páreme la mano”  que generará mayor inseguridad jurídica y  ralentiza las decisiones de inversión nacional y extranjera que a través de este instrumento pudieren ejecutarse.

Decretos que suprimen las instituciones sin atender a una transferencia ordenada de las atribuciones y responsabilidades de las instituciones suprimidas, evidencian dos cosas: o fueron omisiones inherentes a la inexperiencia del nuevo equipo jurídico de la Presidencia o la reorganización de la estructura no está atada aún a una visión y una estrategia específica.

No cabe ninguna duda de la necesidad de eliminar, fusionar y suprimir varias de las instituciones públicas creadas durante los últimos 10 años, pero no debemos perder de vista que la estructura y la  organización del Estado no es aleatoria sino alineada a una visión estratégica que permita identificar las instancias de coordinación, jerarquía, decisión, priorización y definición, puesto que de la coherencia y coordinación de las acciones del Estado se podrán verificar sus contribuciones a sus más altos objetivos.

Tarea pendiente: delinear una estrategia para la ejecución de las acciones y de los resultados que de la política de diálogo se deriven. Es indispensable disminuir el gasto público, contar con una estructura austera y enfocada, y sobretodo que sus esfuerzos no se dispersen en medio de un “orgánico funcional” con pocas conexiones.

[1] Reforma Democrática del Estado, Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo. SENPLADES 2009

[2] Literales a) y b) del Art. 17 de la Ley de Modernización del Estado Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada. Ley 50, Registro Oficial 349 de 31-dic.-1993, reformada el 12-sep.-2014

(*) María Fernanda Garcés Dávila

Doctora en Jurisprudencia, fue parte del equipo consultor del Programa de Inversión de reforma Institucional – PIRI-  a cargo del componente de Planificación y definición estratégica; Ha liderado los equipos legales a cargo de la elaboración de las propuesta de varias leyes orgánicas y sus reglamentos. Se especializa en temas relacionados con política pública y estructuración legal de asociaciones público-privadas. Es consultora del BID, y asesora de varias instituciones públicas y privadas.  Socia fundadora de HITOS CONSULTORES.

Autor

Por María Fernanda Garcés Dávila

Twitter@mfgarcesd

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